作為我國碳排放總量最大的單一行業，電力行業任務艱巨，構建以新能源為主體的新型電力系統是實現碳達峰、碳中和目標的主要舉措之一，事關經濟社會發展全局。為此，以信用為基礎的新型監管既是構建新型電力系統的重要保障，也是推動能源高質量發展的重要舉措，不可或缺。
需開展以信用為基礎的新型監管
經過多年實踐，我國電力監管以安全監管為重點、以市場監管為核心，圍繞價格與成本、電網公平開放、供電服務、業務許可多點發力，不斷豐富監管內容，創新監管模式，監管效能日益提升，對電力發展的保障作用日漸顯現。但是，相對于長期以煤電為主體的電源結構，相對于“自上而下”的調度模式及傳統、穩定的市場主體，新型電力系統具有的高比例新能源接入、高彈性電網靈活配置、高度電氣化終端負荷多元互動及電網更高的數字化水平等一系列突出特點，決定了電力監管在理念、重點、方式等方面必須作出調整，這也為開展以信用為基礎的電力監管提供了契機。
作為社會信用體系建設的重要內容，以信用為基礎的新型監管機制旨在通過建立信用承諾、信息歸集、分級分類、協同監管的制度，實現信用管理體系有序有效運轉。其作用主要表現為：發揮信用在創新監管機制、提高監管能力和服務水平方面的基礎性作用，激發市場主體活力，形成更大范圍的監管合力，提高監管效率，這是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然選擇。
去年5月，黨中央、國務院作出部署，明確把加強市場監管改革創新，健全以“雙隨機、一公開”監管為基本手段、以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制，作為創新政府管理和服務方式，完善宏觀經濟治理體制的重要舉措。隨著電力系統轉型、電力主體演變，特別是新的電力市場主體增加及新業態、新模式的不斷催生，新型用能設備大量接入，電力監管要適應電力系統清潔化、市場化、智能化發展的新要求，適應“雙碳”目標下能源結構轉型持續推進的新形勢，必須轉變傳統的監管理念，把以信用為基礎的新型電力監管機制建設放在更加突出的位置。
規劃和政策執行監管至關重要
回顧我國可再生能源發展歷程，成績值得總結，教訓也應該汲取。特別是“十二五”末出現的個別地區與國家發展規劃不統籌、不協調，導致新能源出現“邊建邊棄”的問題，棄風棄光率一度高達11-15%，直到“十三五”期間，國家能源主管部門通過出臺一系列政策措施，采取靈活性手段，到去年底，棄風率、棄光率降至3.5%、2%左右。面對風電和光伏即將到來的巨增，若缺乏統一規劃，相關政策不落實、監管不到位，各地快審批、搶規模、圈地盤，貌似“爭先恐后”、實則“各自為政”的亂象，以及各地區、行業的各種“跑偏”和不同形式的冒進將很難避免，必須未雨綢繆，防患于未然，用科學系統的規劃進行引領，用精準有效的政策保障規劃落地落實。
進入構建新型電力系統的新發展階段，隨著風光主體地位逐漸形成，與2020年10%的全國風光發電量占比將不可同日而語。在這種情況下，前述亂象不僅將影響電網安全運行，也將影響經濟社會發展。因此，新時代的新能源發展必須堅持規劃先行，科學有序。同時，作為我國實現“雙碳”目標的主要舉措之一，新型電力系統建設如何制定規劃、出臺政策，使規劃更加合理科學，讓政策更加符合實際，殊為重要。因此，要按照國家統一部署，堅持全國“一盤棋”，進行通盤考量，強化頂層設計，堅決杜絕“一哄而上、一哄而散”的突擊式、運動式發展，糾正“上有政策、下有對策”的各類地方保護。
可以預見的是，隨著分布式能源、綜合能源系統、微電網、儲能快速發展和負荷端有序放開，新型能源市場主體將不斷催生，監管對象規模會呈爆發式增長，運用信用分級分類監管的手段，不僅能實現監管對象全覆蓋，也將保障監管更精準、更具實效。因此，要統籌不同地區、不同行業結合實際制定產業政策，特別是要做到國家與地方規劃銜接、電源與電網規劃銜接，電源與電網管理銜接，防止網源建設脫節，提高電網的接納能力，為新型電力系統建設提供堅強保障。
此外，要圍繞規劃建立指標評價體系，檢驗規劃和目標的可行性、實際成效，明確各類主體的失信行為、失信標準，圍繞信用監管標準開展事前、事中、事后的信息歸集，讓信用監管貫穿規劃、建設的全過程，發揮信用監管在能源治理中的基礎性、制度性作用。
價格和成本監管事關電力全局
隨著新能源逐漸成為主體電源，系統性成本上升已成為業界共識。換言之，因為新能源高比例接入，配套電網建設、調度運行優化、備用服務、容量補償等輔助性投資會不斷增加，這些增加的成本必然會傳導到終端用戶。根據國網能源研究院相關測算，到2025年我國新能源電量滲透率將超過15%，系統消納成本將是2020年的2.3倍。因此，需加強對電價和成本的監管，這關乎新型電力系統建設全局。
電價改革是電力體制改革的核心，也是構建新型電力系統的關鍵，而且，電價與其他能源價格相關聯，事關經濟發展和社會穩定。因此，如何推動電源側降本增效、用戶側節能提效、電網企業履行好保底供電責任、利用靈活的市場機制釋放源網荷儲各環節潛力、將供電成本控制在合理范圍，既是新型電力系統建設面臨的現實問題，也是能源監管部門加強價格和成本監管的目標。
加強價格和成本監管，必須正確處理降電價的預期與系統成本上漲之間的矛盾。我國電價水平總體較低，目前全國工業平均電價和居民平均電價分別為OECD(經合組織)國家平均水平的70%和40%，甚至低于新興工業化國家的平均水平。可以說，四十多年來，我國以明顯低于發達國家的電價確保了接近發達國家的供電保障能力、電力普遍服務水平和清潔能源供給能力。近年來，隨著電價“三連降”(連續三年降低一般工商業電價)的宏觀政策落實落地，在給實體經濟帶來實惠的同時，也使得“電改就是降價”的認識誤區在一定范圍內普遍存在。
為保障高比例新能源并網消納、系統安全與可靠供電，輔助性投資將不斷增加，整個電力系統成本也將隨之上升，并帶來終端電價上漲。如果罔顧電價改革市場化方向，持續降低電價，將導致電價既不能反映電力的商品價值，也會阻礙其他配套市場機制作用發揮。同時，面對系統性成本上升，不加節制由市場傳導至消費終端，不僅將抑制實體經濟產業競爭力提升，也不利于社會和諧穩定。因此，在構建以新能源為主體的新型電力系統的過程中，必須統籌考量市場和民生、效率和公平，積極構建適應我國國情的電力市場化價格形成機制。
此外，應建立和完善高比例新能源消納下的合理的成本分攤機制。要全面推動新能源消納成本在發電側、電網側和用戶側的合理分攤，還原電力的商品屬性，體現市場價格正常波動，提高電力資源配置效率，完善價格形成機制。同時，在強化監管的前提下，發揮市場對價格的調節功能，借鑒發達國家成功經驗，深化輔助服務市場建設，明確輔助服務成本向終端用戶傳導。尤為重要的是，充分認識到我國仍是世界上最大的發展中國家、仍處于社會主義初級階段、仍處于工業化進程中的基本國情，電價調整要充分考慮社會各方面的承受能力，注重經濟效益與社會效益協同，將供電成本控制在合理范圍，既要防止電價過低阻礙能源轉型進程，也要防止電價過高影響公共服務供給和實體經濟競爭力。
如前所述，發展高比例新能源的過程，就是一個破解“既要、又要、還要”的能源“不可能三角”的艱難過程。與其他國家相比，我國“雙碳”進程在速度、力度、繁重程度上的困難更多、任務更艱巨，必須抓住價格這個關鍵，強化成本管控，努力破解難題、化解矛盾、規避風險。
應加強科技創新+完善標準規范
以新能源為主體的新型電力系統是一個系統集成，無論電源側還是用戶側、電網側，都將發生重大而深刻的變革。初步預測，到2060年，我國新能源發電裝機占比將超過70%，而我國電力系統和電力市場是建立在傳統化石能源發電的可控性和靈活性的基礎上;用戶側分布式新能源應用更為廣泛，需求側參與電網調節的內外部驅動力進一步增強，消費者和生產者兼具的特點將日漸突出;大規模新能源并網后，對電網柔性可控提出更高要求，電網保障電力持續可靠供應和安全穩定難度增大;新型儲能、中小型抽水蓄能等技術和產業將加快推廣應用;靈活性火電機組、天然氣與儲氫電站、儲熱與儲能電站等調峰電源體系建設將提速。
然而，目前的技術體系還無法支撐新型電力系統建設，現有各類技術標準和規范還不能滿足新技術、新裝備、新業態的需求。如由于投資多重分擔的市場機制不健全、實現可持續發展的商業模式不成熟、賴以發展的電價政策不明確、提供技術保障的標準規范缺失，影響了儲能項目規模化可持續發展。
整體來說，電網將由確定性系統向不確定性系統演變，無論電力系統建設還是運行，都將更加復雜，更需要科技創新和技術標準的支撐保障。
從能源監管的全局來看，包括電力在內的部分領域的監管指標和標準不僅不夠合理、不具體，甚至缺少實用性、實踐驗證，且有的標準缺失。隨著新設備使用、新業態催生，通過建立完善、科學實用的標準體系，對實現電力系統分級分類管理，提高監管效率、提升監管效能等均具有重要的現實意義。日前，國家能源局發布了《光伏發電消納監測統計管理辦法(征求意見稿)》，便是加強標準規范建設，提高光伏行業監測管理水平的創新之舉。
要適應構建新型電力系統的新要求，必須加大科技創新力度，將科技創新、技術進步擺在新型電力系統建設的核心地位，把制定出臺、頒布實施相應的標準規范作為推動新型電力系統建設的重要措施，進而為監管工作提供重要的依據和有力支撐。
(作者供職于國家能源局山東監管辦)
